国务院行政审批制度改革工作领导小组


关于印发《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》的通知

国审改发［２００１］１号


各省、自治区、直辖市行政审批制度改革工作领导小组，国务院各部门、各直属
机构行政审批制度改革工作领导小组：
　　现将《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》印发给
你们，请认真贯彻执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　国务院行政审批制度改革工作领导小组
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○一年十二月十一日



关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题


　　为了保证行政审批制度改革健康有序地进行，使各地方、各部门正确有效地
贯彻《关于行政审批制度改革工作的实施意见》（以下简称《买施意见》）确定
的五项原则，需要理解和把握好以下几个问题：

　　－、关于行政审批的基本含义和改革要达到的总体要求

　　《实施意见》所称行政审批，是指行政审批机关（包括有行政审批权的其他
组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从
事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为
能力的行为。
　　目前，行政审批的形式多样、名称不一，有审批、核准、批准、审核、同意、
注册、许可、认证、登记、鉴证等。只要自然人、法人或者其他组织等相对人实
施某一行为、确认特定民事关系或者取得某种资格资质及特定民事权利能力和行
为能力，必须经过行政机关同意的，都属于《实施意见》所要求清理和处理的行
政审批项目范围。因此，在清理行政审批项目时，不能只注意其名称和形式，而
应当把握其“必须经过行政审批机关同意”这一实质，才能保证不重项、不漏项。
　　行政审批是行政审批机关作为行政主体对相对人实施的具体行政行为，因此，
行政机关对其内部有关人事、财务、外事等事项的审批、决定不属于《实施意见》
所要求清理和处理的行政审批项目范围。
　　《实施意见》所称行政审批制度，包括行政审批的设定权限、设定范围、实
施机关、实施程序、监督和审批责任等内容。行政审批制度改革既要减少不必要
的审批项目，还应调整行政审批的权限、减少环节、规范程序、提高效率、强化
服务、加强监管、明确责任，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的
与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度。

　　二、关于执行行政审批制度改革原则的具体标准

　　（一）关于合法原则
　　《实施意见》中行政审批制度改革的合法原则，是指行政审批权的设定和实
施必须依据法律、法规、规章和根据国务院决定、命令或者要求制定的国务院部
门文件，并不得与其相抵触。
　　１．设定行政审批的法律文件，必须符合我国立法体制的要求，遵循法制统
一原则。即设定行政审批的法律文件必须符合法定权限和程序，下位法不得与上
位法的规定及其精神相抵触。
　　（１）法律对某一事项只是作出原则的管理规定（如加强管理、监督、指导、
负责、检查等，下同），但没有设定行政审批，行政法规自行设定的行政审批事
项，应当予以取消；
　　（２）法律、行政法规对某一事项只是作出原则的管理规定，但没有设定行
政审批，国务院部门规章、地方性法规或者地方政府规章自行设定的行政审批事
项，应当予以取消，地方性法规设定属于地方性事务的审批除外；
　　（３）法律、行政法规、地方性法规对某一事项只是作出原则的管理规定，
但没有设定行政审批，地方政府规章自行设定的行政审批事项，应当予以取消；
　　（４）法律、行政法规、地方性法规及省、自治区政府规章对某一事项只是
作出原则的管理规定，但没有设定行政审批；较大的市的政府规章自行设定的行
政审批事项，应当予以取消；
　　（５）同一审批事项有多个依据并且相互不一致的，如果审批依据属于同一
效力层次的法律文件，则以新的规定为准；属于不同效力层次的，以上位法为准；
法律文件之间的效力关系不明确的；适用《立法法》的规定。
　　２、设定和实施行政审批，必须符合依法行政的要求。
　　（１）法律、法规和国务院的决定可以设定行政审批，规章在法定的权限范
围内可以设定行政审批。
　　（２）我国参加或认可的国际公约、国际条约或国际惯例，只有通过立法程
序转化为国内法律、法规、规章或者其他规范性文件，才能在国内适用，因而未
经转化不得作为行政审批的依据，相应的行政审批项目应当予以取消。
　　（３）设定行政审批的法律、法规、规章或其他规范性文件，必须是公开并
经法定程序制定、通过的。
　　（４）根据国务院的决定、命令或者要求发布的国务院部门文件可以设定行
政审批。除此之外，其他部门文件及部门内设司（局）文件、地方各级人民政府
及其所属各部门文件和其内设机构文件设定的行政审批事项，应当予以取消。
　　没有规范性文件依据，仅仅根据领导的讲话、批示、指示等设定的行政审批
事项，应当予以取消。
　　如果该项行政审批必不可少，则应当通过法定程序，制定相应的规范性文件。
　　（二）关于合理原则
　　《实施意见》中行政审批制度改革的合理原则，是指在市场经济条件下，设
定和实施行政审批必须有利于社会主义市场经济发展和社会全面进步，有利于政
府实施有效管理。
　　１．行政审批作为履行政府职能的手段之一，其适用主要限于以下范围：
　　（１）土地、矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资
源的开发利用；
　　（２）无线电频率、公共运输线路等有限公共资源的配置；
　　（３）从事可能产生污染、损害生态环境或者产生其他公害的活动；
　　（４）电力、铁路、民航、通信、公用事业等直接关系公共利益的行业中垄
断性企业的市场准入和法定经营活动；
　　（５）银行、保险、证券等涉及高度社会信用的行业的市场准入和法定经营
活动；
　　（６）利用财政资金或者由政府担保的外国政府、国际组织贷款的投资项目
和涉及调整产业布局、优化结构等实现宏观调控目标的投资项目；
　　（７）新闻出版、广播电影电视、教育、文化等从业机构的设立和活动；
　　（８）为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、特殊条
件或者特殊技能的自然人、法人或者其他组织的资格、资质；
　　（９）法人或者其他组织的设立、变更、终止；
　　（１０）确认婚姻、收养等特定民事关系的事项；
　　（１１）易燃性、爆炸性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险品的生产、储存、
运输、使用、销售等活动；
　　（１２）直接关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产、经营等活
动；
　　（１３）直接关系公共安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用；
　　（１４）直接关系公共安全、公共利益、国家安全或者法律、行政法规规定
的其他事项。
　　对于以上所列事项，凡是通过市场能够解决的，应当由市场去解决；通过市
场难以解决，但通过中介组织、行业自律能够解决的；应当通过中介组织、行业
自律去解决；即使是市场机制、中介组织、行业自律解决不了、需要政府加以管
理的，也要首先考虑通过除审批之外的其他监管措施来解决。只有在这些手段和
措施都解决不了时，才能考虑通过行政审批去解决。
　　２．当前我国在行政审批方面存在一些突出问题，主要是对市场主体资格的
前置性审批太多、太滥，手续繁杂，市场准入门槛过高；政企不分，干涉企业经
营自主权的行政审批大量存在，这些行政审批成本高、效率低，妨碍市场开放和
公平竞争，不利于增强市场经济的生机和活力；在土地使用权出让、建设工程承
包、政府采购和产权交易等过程中，经常因行政审批而产生不廉洁行为甚至腐败
问题。因此，对于此类行政审批事项，要坚决予以取消：
　　（１）设立公司、其他企业和个体工商户，除法律、行政法规或者国务院决
定规定的前置性审批外，公司、其他企业和个体工商户在开业或者设立登记前办
理的行政审批事项，应当予以取消；
　　（２）除法律、行政法规或者国务院决定规定需要审批的建设项目以及使用
财政资金、外国政府和国际组织贷款投资的项目外，对企业的投资等经营活动设
定的行政审批事项，应当予以取消；
　　（３）有关经营性土地使用权出让、建设工程承包、政府采购和产权交易，
除法律、行政法规和国务院决定另有规定的外，必须采取拍卖、公开招标投标等
市场运作方式，相应的行政审批应当予以取消。
　　（三）关于效能原则
　　《实施意见》中行政审批制度改革的效能原则，是指行政审批作为行政管理
的手段之一，应当以较小的行政资源的投入实现最佳的政府工作目标。要努力改
进审批方式，积极推行电子政务，运用信息、网络等现代技术手段，提高管理水
平和效率。
　　１．行政审批事项在符合合法、合理原则的同时，要与新的“三定”方案规
定的部门职能相一致，职能已经取消或者划出的，该部门相应的行政审批事项应
当取消或者划出。职能增加或者划入的，通过市场、中介组织、行业自律、加强
监管等手段能够解决的事项，不得设定或者保留行政审批。本级政府应当创造条
件，打破部门界限，将分散在政府各职能部门的审批事项相对集中；同级人民政
府两个以上的部门行政审批职能交叉或者重复的，应当由职能最直接的部门审批，
该部门应主动与相关部门沟通协商，共同研究决定后办理。
　　２．实施行政审批，应当简化程序、减少环节，方便群众，强化服务。一项
审批无论涉及部门内部几个内设机构，都应当由一个内设机构代表本部门统一对
外，并按照规定程序办理，坚决避免多头、重复审批。
　　３．对依法需要同级人民政府两个以上的部门分别审批的，应当由本级政府
确定一个主办部门，会同其他有关部门共同研究决定后办理；或者组织有关部门
通过联合办公、集中办公的形式作出决定。
　　４．能够且已经由较低层级行政机关实施行政审批的，上级行政机关不应审
批；必须由上级行政机关审批的，除法律、法规另有规定的外，下级行政机关进
行的审核应当取消。
　　５．行政审批机关实施行政审批，要规定合理的时限；办理行政审批事项要
提高工作效率，不得超过规定时限。
　　（四）关于责任原则
　　《实施意见》中行政审批制度改革的责任原则，是指行政审批机关不履行、
不正确履行对许可对象的监管职责或者违法审批等行为所应当承担的法律责任。
　　１．设定行政审批，必须在赋予行政审批机关该项行政审批权时，相应规定
其对许可对象的监管义务。如果未赋予该行政审批机关相应的义务；或者该行政
审批机关不能履行该义务，则不能设定该项行政审批。
　　２、实施行政审批，要积极履行对许可对象的监管职责，对许可对象是否真
正享有相关的权利、是否在取得行政许可时确定的范围内活动进行有效的监管。
许可对象有伪造材料骗取许可、超越许可范围活动、拒不接受行政审批机关监管
等行为的，行政审批机关应当依据有关规定责令其限期改正或者中止、变更、收
回、撤销该项许可，并依法给予行政处罚。
　　３．行政审批机关应当建立行之有效的监管制度。对技术性较强的审批事项，
应当制定审批技术规定；对保留的审批事项，法律、法规、规章和其他规范性文
件有明确监管措施的，要按规定执行；没有明确规定监管措施的，应当制定并严
格落实监管措施。
　　４．行政审批机关应当建立审批责任追究制度，明确审批的责任部门和责任
人。对行政审批机关不履行监管义务、监管不力、对审批对象违法行为不予查处
的，要依照有关规定，给予负有责任的主管人员和其他直接责任人员相应的纪律
处分。
　　５．行政审批机关违法审批，甚至滥用行政审批权、徇私舞弊、以行政审批
权为本部门及个人谋取私利的，要依照有关规定，追究负有责任的主管人员和其
他直接责任人员相应的法律责任。
　　（五）关于监督原则
　　《实施意见》中行政审批制度改革的监督原则，是指通过法律手段，对行政
审批机关行使行政审批权进行监督制约；保证合法、合理、公正地行使行政审批
权，维护自然人、法人和其他组织的合法权益。
　　Ｌ．设定和实施行政审批，应当坚持公平、公正的原则。设定行政审批标准
和条件，办理具体审批事项，不得因自然人、法人和其他组织所在行政区域、行
业、所有制等不同而增设歧视性条件，应当维护国家整体利益和人民根本利益，
做到公平、公正、合理，发挥行政审批的应有功能。
　　２．设定和实施行政审批要贯彻公开原则。除法律、行政法规另有规定外，
应当公布行政审批的内容、对象、条件、程序、时限。行政审批结果一律公开。
　　３．行政审批机关应当保证自然人、法人和其他组织依法行使对行政审批的
监督权。相对人对行政审批提出异议的，该行政审批机关必须作出书面说明，并
告却相对人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利；相对人对行政审批机关工作
人员的违纪违法行为进行举报、投诉的，行政审批机关应当依法及时核实、处理，
并将处理结果以适当方式及时回复举报人、投诉人。

　　三、关于全面理解、完整地贯彻行政审批制度改革的原则

　　为了使行政审批制度改革落到实处，完善社会主义市场经济体制，适应加入
ＷＴＯ进程，履行我国政府对外承诺，切实转变政府职能；调整、规范部门权力，
从源头上预防和治理腐败，正确理解和把握行政审批制度改革的原则至关重要。
行政审批制度改革的原则是决定具体行政审批项目存留的重要依据，也是保证行
政审批制度改革工作顺利进行，达到总体要求的关键。
　　行政审批制度改革的每一项原则都有其特定的内涵，各地区、各部门一定要
全面理解，正确执行。在其相互关系上，合法、合理、效能、责任、监督这五项
原则是一个有机整体，互相补充，缺一不可。在掌握和适用这五项原则时，不能
割裂，不得片面强调其中一项或者几项而不完整地执行。特别是在把握合法原则
和合理原则的关系时，应当注意二者的有机统一，即使是符合合法原则的行政审
批事项，如果不符合合理原则，该项行政审批也应当通过法定程序予以取消；虽
然符合合理原则，但不符合合法原则，则应当通过相应的法定程序，制定规范性
的法律文件予以设定。对于符合合理与合法原则要求的行政审批项目，要按照效
能、责任和监督原则的要求进行规范和运作。
　　推进行政审批制度改革，最重要的是要结合改革和发展的实际，勇于开拓创
新。要将行政审批制度改革与其他改革紧密结合起来，并把这一改革融入整个改
革发展稳定的大环境中去认识和把握。要自觉地把思想认识从那些不合时宜的观
念、做法和体制中解放出来，以与时俱进的精神，研究新情况，探索新途径，解
决新问题。

国家版权局


中华人民共和国国家版权局令
第1号
现发布《计算机软件著作权登记办法》，自发布之日起施行。

局长 石宗源
二OO二年二月二十日


计算机软件著作权登记办法

第一章 总则

第一条 为贯彻《计算机软件保护条例》（以下简称《条例》）制定本办法。

第二条 为促进我国软件产业发展，增强我国信息产业的创新能力和竞争能力，国家著作权行政管理部门鼓励软件登记，并对登记的软件予以重点保护。

第三条 本办法适用于软件著作权登记、软件著作权专有许可合同和转让合同登记。

第四条 软件著作权登记申请人应当是该软件的著作权人以及通过继承、受让或者承受软件著作权的自然人、法人或者其他组织。
软件著作权合同登记的申请人，应当是软件著作权专有许可合同或者转让合同的当事人。

第五条 申请人或者申请人之一为外国人、无国籍人的，适用本办法。

第六条 国家版权局主管全国软件著作权登记管理工作。
国家版权局认定中国版权保护中心为软件登记机构。
经国家版权局批准，中国版权保护中心可以在地方设立软件登记办事机构。


第二章 登记申请

第七条 申请登记的软件应是独立开发的，或者经原著作权人许可对原有软件修改后形成的在功能或者性能方面有重要改进的软件。

第八条 合作开发的软件进行著作权登记的，可以由全体著作权人协商确定一名著作权人作为代表办理。著作权人协商不一致的，任何著作权人均可在不损害其他著作权人利益的前提下申请登记，但应当注明其他著作权人。

第九条 申请软件著作权登记的，应当向中国版权保护中心提交以下材料：
（一）按要求填写的软件著作权登记申请表；
（二）软件的鉴别材料；
（三）相关的证明文件。

第十条 软件的鉴别材料包括程序和文档的鉴别材料。
程序和文档的鉴别材料应当由源程序和任何一种文档前、后各连续3０页组成。整个程序和文档不到６０页的，应当提交整个源程序和文档。除特定情况外，程序每页不少于５０行，文档每页不少于３０行。

第十一条 申请软件著作权登记的，应当提交以下主要证明文件：
（一）自然人、法人或者其他组织的身份证明；
（二）有著作权归属书面合同或者项目任务书的，应当提交合同或者项目任务书；
（三）经原软件著作权人许可，在原有软件上开发的软件，应当提交原著作权人的许可证明；
（四）权利继承人、受让人或者承受人，提交权利继承、受让或者承受的证明。

第十二条 申请软件著作权登记的，可以选择以下方式之一对鉴别材料作例外交存：
（一）源程序的前、后各连续的3０页，其中的机密部分用黑色宽斜线覆盖，但覆盖部分不得超过交存源程序的5０％；
（二）源程序连续的前１０页，加上源程序的任何部分的连续的５０页；
（三）目标程序的前、后各连续的3０页，加上源程序的任何部分的连续的２０页。
文档作例外交存的，参照前款规定处理。

第十三条 软件著作权登记时，申请人可以申请将源程序、文档或者样品进行封存。除申请人或者司法机关外，任何人不得启封。

第十四条 软件著作权转让合同或者专有许可合同当事人可以向中国版权保护中心申请合同登记。申请合同登记时，应当提交以下材料：
（一）按要求填写的合同登记表；
（二）合同复印件；
（三）申请人身份证明。

第十五条 申请人在登记申请批准之前，可以随时请求撤回申请。

第十六条 软件著作权登记人或者合同登记人可以对已经登记的事项作变更或者补充。申请登记变更或者补充时，申请人应当提交以下材料：
（一）按照要求填写的变更或者补充申请表；
（二）登记证书或者证明的复印件；
（三）有关变更或者补充的材料。

第十七条 登记申请应当使用中国版权保护中心制定的统一表格，并由申请人盖章（签名）。
申请表格应当使用中文填写。提交的各种证件和证明文件是外文的，应当附中文译本。
申请登记的文件应当使用国际标准Ａ４型２９７ｍｍX ２１０ｍｍ（长X宽）纸张。

第十八条 申请文件可以直接递交或者挂号邮寄。申请人提交有关申请文件时，应当注明申请人、软件的名称，有受理号或登记号的，应当注明受理号或登记号。

第三章 审查和批准

第十九条 对于本办法第九条和第十四条所指的申请，以收到符合本办法第二章规定的材料之日为受理日，并书面通知申请人。

第二十条 中国版权保护中心应当自受理日起60日内审查完成所受理的申请，申请符合《条例》和本办法规定的，予以登记，发给相应的登记证书，并予以公告。

第二十一条 有下列情况之一的，不予登记并书面通知申请人：
(一)表格内容填写不完整、不规范，且未在指定期限内补正的；
（二）提交的鉴别材料不是《条例》规定的软件程序和文档的；
（三）申请文件中出现的软件名称、权利人署名不一致，且未提交证明文件的；
（四）申请登记的软件存在权属争议的。

第二十二条 中国版权保护中心要求申请人补正其他登记材料的，申请人应当在30日内补正，逾期未补正的，视为撤回申请。

第二十三条 国家版权局根据下列情况之一，可以撤销登记：
（一）最终的司法判决；
（二）著作权行政管理部门作出的行政处罚决定。

第二十四条 中国版权保护中心可以根据申请人的申请，撤销登记。

第二十五条 登记证书遗失或损坏的，可申请补发或换发。


第四章 软件登记公告

第二十六条 除本办法另有规定外，任何人均可查阅软件登记公告以及可公开的有关登记文件。

第二十七条 软件登记公告的内容如下：
（一）软件著作权的登记；
（二）软件著作权合同登记事项；
（三）软件登记的撤销；
（四）其他事项。

第五章 费用

第二十八条 申请软件登记或者办理其他事项，应当交纳下列费用：
（一）软件著作权登记费；
（二）软件著作权合同登记费；
（三）变更或补充登记费；
（四）登记证书费；
（五）封存保管费；
（六）例外交存费；
（七）查询费；
（八）撤销登记申请费；
（九）其他需交纳的费用。
具体收费标准由国家版权局会同国务院价格主管部门规定并公布。

第二十九条 申请人自动撤回申请或者登记机关不予登记的，所交费用不予退回。

第三十条 本办法第二十八条规定的各种费用，可以通过邮局或银行汇付，也可以直接向中国版权保护中心交纳。

第六章 附则

第三十一条 本办法规定的、中国版权保护中心指定的各种期限，第一日不计算在内。期限以年或者月计算的，以最后一个月的相应日为届满日；该月无相应日的，以该月的最后一日为届满日。届满日是法定节假日的，以节假日后的第一个工作日为届满日。

第三十二条 申请人向中国版权保护中心邮寄的各种文件，以寄出的邮戳日为递交日。信封上寄出的邮戳日不清晰的，除申请人提出证明外，以收到日为递交日。中国版权保护中心邮寄的各种文件，送达地是省会、自治区首府及直辖市的，自文件发出之日满十五日，其他地区满二十一日，推定为收件人收到文件之日。

第三十三条 申请人因不可抗力或其他正当理由，延误了本办法规定或者中国版权保护中心指定的期限，在障碍消除后三十日内，可以请求顺延期限。

第三十四条 本办法由国家版权局负责解释和补充修订。

第三十五条 本办法自发布之日起实施。